规划建设北京城市副中心，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是千年大计、国家大事。非建设空间是北京城市副中心国土空间的重要组成部分，是系统落实生态文明思想，支撑副中心国家绿色发展示范区建设的主要载体和关键抓手。为解决非建设空间面临的技术方法不完善、耕地规模缺口大、管控方式单一、要素冲突等多重挑战，由城市副中心党工委和通州区委、区政府统筹部署，我院牵头编制完成《北京城市副中心（通州区）非建设空间规划及镇村实施指引（2021年-2035年）》。规划先后获得北京市通州区人民政府专题会、北京城市副中心党工委专题会审议通过。

本次规划突出多学科协同工作与多部门共同发力，突出全要素统筹与多部门数据汇聚，突出多轮实地调研摸底与业内专家咨询，系统思考“区域与本底、保护与发展、规划与实施”三重关系，以“塑造高质量的生态安全格局、探索超大城市耕地保护新模式、实现山水林田湖草系统治理、推动规划实施传导落地”为技术主线，搭建“格局引领-要素统筹-实施落地”的非建设空间规划编制与实施框架，探索非建设空间的整体管控与系统保护，推动实现超大城市建设空间和非建设空间闭环管理。创新内容如下：

1.创新构建非建设空间“内容+管控+实施”体系框架

立足非建设空间资源要素特点，坚持遵循自然规律，科学布局规划，聚焦格局落实、功能细化、要素配置和镇村传导等核心痛点，形成了“以耕地保护为引领，统筹格局和要素”的规划内容体系、“布局+用途+指标+边界+规则”的多维管控体系、“指引图册+巡查网络+监测系统+数据平台+政策保障”的实施传导体系，奠定了建设空间有序发展，非建设空间合理保护和利用的基本格局，实现了建设空间和非建设空间的耦合发展。

2.示范探索规划引领下超大城市耕地保护利用新模式

科学分析耕地历史演变规律，把耕地保护提高到国土空间保护利用的首要和优先位置，摒弃被动式保护模式，采用主动高质量发展思维，探索形成“规划引领定目标+推动复耕保空间+集中连片谋格局+统筹调度促实施+多措并举助发展”的副中心经验，确立了数量、空间、产业、配套、质量、生态“六位一体”的耕地保护利用综合目标体系。

3.协调推动生态要素空间有序、整体保护和系统治理

坚持山水林田湖草生命共同体理念，采用系统观念引导要素资源合理配置，按照“以耕地保护为引领、以空间布局协调为手段、以用途精细管控为指引”的生态要素协同思路，在耕地空间稳定后，协调田林水要素空间关系，科学研判非建设空间面临的规模、结构和布局问题，合理确定规划目标，解决长期以来各类生态要素规划目标不协调、实施相冲突的矛盾，统筹实现非建设空间“多规合一”，实现了非建设空间的全域全要素一张图统领，从根本上解决水林田要素重叠打架的问题。

4．创新探索非建设空间系统化实施、闭环管理新路径

坚持“规划引领”与“落地实施”相结合，多元、多维、多角度探索规划实施由单一途径向系统治理的转型，探索部门协同、上下联动的规划传导路径，充分调动各部门、各主体参与和监督规划实施的积极性、主动性和创造性，构建了“指引图册+巡查网络+监测系统+数据平台+政策保障”的实施传导体系，实现从编制、实施、监督、评估、维护的全过程闭环管理，有效提升超大城市非建设空间的治理水平。

5．基本实现建设空间和非建设空间耦合发展新态势

在贯彻落实副中心控规的过程中，随着拓展区规划及乡镇域国土空间规划的稳步推进，副中心建设空间的规划逐步成型。本次规划稳定了水林田湖草等生态要素的用地布局和用途管制，实现了非建设空间的同步管控，理清了建设空间与非建设空间协调发展关系，基本实现了副中心及拓展区全域每一寸土地规划得清清楚楚，有效助力副中心从“蓝图”到“实景”的有效转化。

实施成效：本项目是全市首个区级层面非建设空间的系统规划，得到《北京日报》《副中心之声》《规划自然资源小编》等媒体多形式、多渠道宣传，被上海、雄安新区、宁德等兄弟省市作为学习样本，在自然资源领域改革探索中起到案例支撑作用。副中心经验在全市获得积极推广，为《北京市耕地保护规划（2022年-2035年）》编制提供了重要借鉴，核心内容转化为《北京市非建设空间管控指南》，弥补行业技术指南空白，并支撑形成《区级非建设空间规划统合编制技术指南》（试行），各区全面启动区级非建设空间规划编制工作，推动非建设要素“多规合一”和统筹实施。

本项目获得2023年度北京市优秀城乡规划设计奖一等奖，充分发挥带动行业发展的示范引领作用，对支撑北京总规、北京市生态安全格局规划、北京市生态修复规划等上位规划落地实施，探索超大城市耕地保护模式，实现全域全要素系统治理具有重要的实践指导意义和示范引领作用。

北京城市副中心（通州区）生态空间结构图

北京城市副中心（通州区）大林大田优化引导示意图