一、工作背景新版城市总体规划经党中央、国务院正式批复以来,北京将精心组织实施总规作为全市“三件大事”之首,通过积极推动规划实施,实现了第一阶段的良好开局,但实施中存在的一些问题和难题仍待破解。2021年至2025年是总规实施第二阶段,如何利用新版总规之后首次编制近期规划的机遇,创新规划编制、改革实施机制,靶向破解难题,推动总规科学高效实施,是新时期城市发展的核心议题。二、工作特点1、着眼总规实施工作的顶层设计,基于“任务传导—空间指引—指标监测—政策配套—项目落地”的规划实施传导链条,首次搭建完善由一个重点任务清单、一套规划指标体系、一个空间指引方案、一组配套政策机制、一个项目生成平台等组成的“五个一”总规实施体系。2、搭建“全域、全要素管控”的近期国土空间治理框架,生产空间着重新发展格局构建和创新驱动落地,聚焦对重大产业项目的投放引导,生活空间着眼于推动生产、生活的融合发展,着重引导居住用地投放和生活服务配套建设,生态空间聚焦生态保护、生态修复和生态整治,强化对非建设空间的管控引导。近期空间指引框架图全市近期空间指引图3、改变过去规划体系重空间上逐层深化、轻时间上分步落实的做法,突出近期规划在总规从空间维度向时间维度转换中的关键作用,构建完善统筹时空、纵横支撑的国土空间规划体系。北京国土空间规划体系示意图4、针对过去以项目主导、“撒芝麻盐”式的实施方式,从“空间引导—资源支撑—项目需求”出发,搭建基于规划统筹的项目策划生成机制,推动要素跟着项目走、项目跟着规划走。项目生成平台示意图5、针对过去规划实施与编制、评估监督相脱节的困境,完善“编制—实施—评估—监督”前后贯通、紧密衔接的规划实施闭环体系, 强化对实施工作的动态调整和精细校正。规划实施评估监督体系示意图作为总规实施第二阶段的纲领性文件,北京市国土空间近期规划将总体规划的顶层设计与项目实施的底层逻辑贯通起来,为推动总规高质量实施提供了技术支撑和工具保障,是北京新时期空间规划改革的有益探索。
为深入实施党中央、国务院批复的《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年—2035年)》,示范带动非首都功能疏解,支撑实现京津冀一核两翼空间格局,建设轨道上的京津冀、打造站城一体的交通枢纽典范,在北京城市副中心党工委管委会、市规划和自然资源委员会、通州区政府共同组织下,北京市城市规划设计研究院牵头编制了《北京城市副中心站综合交通枢纽地区规划综合实施方案》(以下简称“方案”)。规划区位于北京城市副中心一轴一带空间结构交汇处,区位优势突出,是集中体现副中心水城共融、蓝绿交织、文化传承三大特色的城市重点区域。位于规划区中部的北京城市副中心站是北京总规确定10大客运枢纽之一,是亚洲最大的全地下综合交通枢纽,呈现高密度、高耦合、高创新的复杂系统特点,工程实施难度大、技术创新性强。北京城市副中心站站城融合效果图自城市副中心总体城市设计到副中心站国际方案征集,再到项目施工及运营管理,方案编制深厚积淀达七年,立足城轨协同、合念共赢的发展理念,在概念设计、用地布局、建筑设计、车站设计、成本测算、实施模式、建设施工等多方面、多阶段,不断弥合、引领轨道与城市一体化发展,是立足新发展阶段,以全生命周期高质量实施为导向的详细规划编制全新探索和实践。一是强化空间复合:高质量实现站城一体化设计。方案以枢纽旅客合理高效组织为出发点,开展综合交通仿真、出入口设计、地下换乘方案优化等工作,以城市为面解决车站的集中客流点,可有效支撑日均客流量百万人次规模。落实“阳光厅”设计理念,支撑保障地上“京帆”屋盖方案设计,系统性创新了防火分隔、人员疏散、防排烟等消防设计方法,实现32.5米深地下阳光直达。创新多路共享的进出站组织模式,规划布局16个枢纽落客区和22处垂直交通核,实现铁路与城市轨道交通之间平均换乘时间、与地面公交换乘时间平均不高于3分钟,与地面楼宇平均衔接时间不高于4分钟。 副中心站阳光厅理念设计效果图二是引导功能融合:实现不同主体之间整体发展的最大公约数。站城一体地区,涉及国铁、地铁、政府、开发商等诸多权责主体,在利益诉求、管理模式、技术规范等方面存在明显差异。方案系统梳理总结一体化范围约25个相关权责主体诉求,以空间运营思路引导空间设计完善,深化开展权属划分、业态配比、资金测算等内容开展创新研究。在全市范围内率先探索深度一级开发模式,聚焦工程实施和运营管理两个维度,细化研究城市空间三权(所有权、使用权、管理权)界面,推进立体钉桩工作,形成清晰明确、高效合理的站城一体化地区权属边界划分模式。同时,精细化的要素管控与成果表达,在管控体系上形成77个管控要素,其中重点管控36个、弹性引导25个、参考建议16个。三是促进时序契合:实现轨道与城市共同成长。聚焦城市治理体系和治理能力现代化,探索站城融合地区“用得到的”规划支撑。方案综合考虑上位规划、市场预期、工程限制条件等因素,提出以高品质空间为抓手,突出弹性包容,不断引导副中心站地区动态空间优化和持续活力发展。从前期论证、中期设计、后期实施三个阶段,方案按照定性、定象、定量、定价、定形逐层深化,有效衔接用地规划实施与轨道交通建设的工作程序与内容,在项目实施的全周期内发挥规划设计的协调与先导作用,形成阶段清晰、重点明确、技术完整的站城一体化地区实施路线图。副中心站综合交通枢纽地区鸟瞰示意
近年来,北京城市治理网格不断下沉,详细规划编制管理有序推进,大数据、人工智能、云计算等支撑精细治理的技术手段蓬勃发展。如何科学有效地运用各类数据方法深入刻画全市各类街区特征,发现城市中微观颗粒度的内在规律,诊断问题并优化规划治理策略,促进城市生命体的长效健康发展,其重要性和现实意义日益凸显。为此,市规自委组织开展本次工作,按照“市区互动、团队协同、社会共创”的方式,搭建了规划管理部门、基层政府、规划技术团队、数字技术团队、属地责任规划师等共研共编的合作平台,深度探索了“科技赋能规划”的技术方法与路径,系统性回答了四方面问题。一、什么是街区画像?——构建规划管理与城市治理的特色空间单元体系“街区”是北京空间规划编制与管理的基本单元,也是实现社会治理现代化的关键平台。充分借鉴互联网“用户画像”的思路,提出“街区画像”的概念,创新现代信息技术在规划建设领域的应用场景,通过多源数据交互、人工智能聚类和人机互动演进等方法,探索建立“标签体系构建-客群聚类分析-定向服务推送”的技术路线,系统构建1152个、覆盖3315平方公里的特色城乡街区体系,旨在精细感知空间使用特征、精准挖掘空间发展规律、精确制定空间治理策略,为支持规划科学决策、有序引导规划治理提供深度支撑。二、如何给街区画像?——创新信息技术赋能规划的应用场景和方法路径统筹政务数据、社会大数据、调查数据等30余项、100余条基础数据,促进规划建设、运营治理、行为体验的量化呈现。通过交互叠加与分析,深度刻画可识别、可感知的空间与人本属性内容,展现立体而有温度的街区全貌。系统构建了包括安全韧性、多元包容、创新活力等在内的八维度、共29项、105个的三级标签体系。面向全市一千余个街区,逐一识别描述,形成全市以街区为颗粒度的体系性认知。三、街区画像什么样?——智能聚类六大街区,分类提炼15条优质空间规律通过机器无监督学习和反复迭代过程,对街区进行聚类,将全市街区分成乐享宜居、高能活力、多元开放、生态健康、创新高知和繁忙枢纽等六大类型。逐类选取有代表性的街区,开展责师人工对照校验,充分挖掘每类街区的特点和问题。针对四类数量较多、覆盖面较广的街区,提取排名前50的“优质街区”,回归空间特征,甄别提炼了15条具有共性和可推广性的空间规律。四、街区画像怎么用?——人机互动推送18条实施策略,完善详规管理闭环加强人机互动的分类引领和综合施策,一方面,定位现状客群,实现规划服务的精准推送;另一方面,叠加规划要求,提供个性化的推荐引导。落实首都功能,结合轨道引领、商圈建设、城市更新等重点工作,依托地区特色物质资源基础,增强地区弹性适应能力。充分发挥画像指导控规编制“任务书”的作用,积极反馈和不断完善既有街区控规编管要求。 街区画像指标体系构建示意图
2020年11月,自然资源部印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》,并要求各地结合实践积极探索,制定适合当地的用地分类体系。北京市第一时间主动响应,经过近一年半的研究实践,于2022年4月制定印发了《北京市国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(以下简称“《指南》”),成为全国首个开展地方性国土空间用地分类体系探索实践的省市级城市。《指南》研究了在治理能力现代化持续推进的背景下,如何在国家统一要求的基础上进一步构建适应首都超大城市复杂、多元、综合管理要求的地方用地分类体系,总结形成了北京做法。项目特点一:构建覆盖全域、全要素的用地分类体系建设与非建设用地统筹考虑设置一是建设与非建设空间并重,在国家三级分类框架的基础上进一步打开了3个二级类和19个三级类,解决了原“城规”和“土规”在建设与非建设空间地类深度不一的问题。二是城镇与乡村一体统筹,将农村用地分类进一步打开、细分,与城镇建设用地统筹设置,以推动分类适应城乡一体化管控要求。三是地上、地表、地下分层兼顾,单独设置地下空间用途补充分类,创新提出地上分层用途分类设置原则,为建设用地使用权分层设立、轨道交通和公共设施等综合开发奠定基础。项目特点二:创新全层级、全流程适用的用地分类管制思路创新“用地分类+地类标注+属性标注”体系一是为满足全市不同层级、不同流程工作的差异化需求,提出“地类逐级划分、按需选择分类、多样灵活组合”的使用规则,并创新“用地分类+管制规则”的立体管理思路,为后期管制充分预留接口。二是在三级分类的基础上创新设置地类标注和属性标注作为补充,实际工作中可按需灵活拓展,满足多元工作需求。三是开展用地统计口径优化研究,避免不同层级工作传导失控、不同类型工作统计混乱的问题,为国土空间治理全链条提供依据。项目特点三:突出首都治理特色,兼顾与已批规划衔接在国家指南基础上删除、增加和深化地类一是突出首都规划和自然资源管理特点,围绕首都“四个中心”功能定位,增设包括国家机关团体用地、保护区用地、战略留白用地及胡同等在内的特色地类。二是对接北京工作实际需求,对全部地类的认定规则进行了再深化,提高指南的可操作性。三是探索“指南+”,同步形成多个用地分类转换衔接表,保证和相关工作的高效衔接。实施成效:2022年4月,《指南》已在全市发布使用,相关成果已纳入全市控制性详细规划及乡镇域国土空间规划的技术标准中,在全市各类国土空间规划中予以推广,并有效支撑了全市国土空间“一张图”体系的构建。《指南》成果也将为全国用地分类体系的构建提供“北京做法”,对全国用地分类体系完善起到推动作用。目前,《指南》已向地方标准转化,下一步将发布《国土空间调查、规划、用途管制用地分类标准》。
丽泽金融商务区规划鸟瞰图 北京丽泽金融商务区位于中心城区南部,紧邻西南二环,是北京城市总体规划确立的全市10个高端现代服务业的重点功能区之一。为进一步落实规划要求,在更大范围内统筹好文化、生态、交通等各项资源要素,推动一张蓝图绘到底,2019年,由北京市规划和自然资源委员会和丰台区政府共同组织,委托开展了本次规划综合实施方案的编制工作,计划以“十四五”“十五五”两个五年的时间,统筹实施5.75平方公里范围内的城乡空间。2022年1月,实施方案获市政府批复,成为地区建设实施的法定依据和路线详图。这是北京市在提出规划综合实施方案作为国土空间详细规划新类别后,全市首个大型功能区的创新实践。空间结构规划图 本项目是北京首个区域性、单元类规划综合实施方案,完整探索了其内涵目标、技术方法、工作内容及管理路径,形成了地区发展的规划共识和行动指南,实现了全生活场景的精细营造、全维度空间的精准管控和全生命周期的精心服务三个方面的核心目标。 规划内容上,强调四个转变: 一是从产业园区到活力城区。以“空间+政策”支撑五大生活场景,建设商务区4.0标杆。 二是从绿化隔离到魅力场所。精心营建“三带五园”,塑造人文关怀与生态韧性兼备的特色蓝绿景观。 三是从指标管控到规则管理。定制“图则、规则、平台”一体化的空间管理操作系统,积极应变发展可能。 四是从规划蓝图到实施路线图。科学制定项目库、时间表、资金池等一揽子的实施计划,陪伴长效运营成长。 本项目坚持实施导向,构建了由规划、建筑、园林、工程等20余名专业人员共同参与、相互配合的责任制技术团队,建立了规划设计全流程、陪伴式服务的工作机制。项目充分发挥规划综合实施方案作为协商博弈窗口期的重要作用,搭建了线下、线上多维互动的园区实施决策“双平台”,前置多元需求、多维条件、多方参与下的博弈互动,使规划成为多方共识下的行动指南,推动地区有序实施,全面提升治理现代化水平。总平面图 本项目是北京市规划综合实施方案的代表性案例,在全市国土空间规划体系逐步构建,对规划综合实施方案的编制内容、方法和实操路径尚未形成统一的标准与程序的关键阶段,持续探索求解了规划在实施过程中的难点问题,制定了大量创新型的规划成果与管理规则,为全市同类型的规划编制与管理提供借鉴,成为相关部门研究出台《北京市规划综合实施方案编制技术指南》的核心案例依据。
分区规划(国土空间规划)编制工作,是贯彻落实《北京城市总体规划(2016年-2035年)》的重要任务。分区规划一方面对市级规划确定的目标、指标、任务在区级层面进行细化分解和深化落实,另一方面对各区在规划期内城市发展建设各项工作进行统筹安排,同时也是下一层次规划编制的依据,对区域未来发展起着战略引领和刚性控制的重要作用。同时,分区规划也是市委、市政府对各区工作总体要求的具体体现,是优化调整规划事权、强化市级对规划的刚性控制和实施监督、合理配置区级规划实施的自主权的改革探索。北京市城市规划设计研究院在分区规划整体工作中,通过建立分区规划工作专班机制,全过程、高效率发挥了技术引领和综合统筹作用:1.积极应对城乡规划转型时期国土空间规划体系的新挑战,勇于攻坚克难、创新实践,牵头编制完成《分区规划实施要点》、《各区规划编制指导意见及技术要求》,为顺利推进各区分区规划编制提供了及时有力的技术保障。2.协助市规自委做好各关键节点的技术支撑工作,分别完成全市及各圈层(中心城区、多点地区、生态涵养区)“分区规划综合分析报告”;在分区规划初稿、草案、报批稿等不同阶段,形成各专业技术校核意见,为保障分区规划的成果质量打下扎实基础。3.高质量编制完成了朝阳、海淀、丰台、石景山、顺义、大兴、昌平、房山、门头沟、怀柔、密云11个区的分区规划(国土空间规划)及亦庄新城规划(国土空间规划),于2019年11月获得北京市人民政府正式批复。朝阳分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)海淀分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)丰台分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)石景山分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)顺义分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)大兴分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)昌平分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)房山分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)门头沟分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)怀柔分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)密云分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)亦庄新城规划(国土空间规划)(2017年—2035年)
首钢老工业区发展近百年,2010年主厂区全面停产,开始探索全面转型发展的路径。在首钢“规划——建设——管理——运营一体化”模式支持下,北京市城市规划设计研究院作为技术牵头单位,自2005年开始,从整体规划到项目深化、从综合专项到要素管控、从规划到实施,全过程服务首钢转型发展。2016年,以多规融合、全过程引导、规划与实施相统筹为工作思路,编制首钢北区详细规划。首钢北区规划统筹解决土地资源利用、环境污染治理、工业遗存保护、员工就业安置、转型发展动力等多重问题,全面落实北京城市总体规划,紧密围绕服务首都“四个中心”战略定位,将新首钢地区定位为“传统工业绿色转型升级示范区、京西高端产业创新高地、后工业文化体育创意基地”,规划建设成为“新时代首都城市复兴新地标”。1.理念创新:以综合复兴为更新发展目标,促进老工业区整体转型发展。文化复兴——延续首钢主厂区工业文化脉络,传承“山-水-工业”特色景观。产业复兴——承接“体育+”、科技创新、文化创意和高端商务金融产业,打造高端国际人才和创新人才汇聚的京西发展新高地。生态复兴——注重生态修复治理,规划大尺度山水绿廊,重塑区域生态格局。活力复兴——以人民为中心,坚持共建共治共享,建设公交优先、慢行优先的人本交通示范区。 2.方法创新:探索详细规划层面的“多规合一”和“总-控-行”联动全过程规划。探索详细规划层面的“多规合一”,统筹控规专项、分区深化和重点项目设计,构建“控规图则+详规附则”的技术管控体系,保障老工业区转型目标和创新理念精准落地。围绕首钢全过程转型发展,实施规划“总-控-行”联动,通过“总:构建整体框架”、“控:深化重点特色”、“行:推进落地实施”,形成有系统、有重点、有特色的深度规划建设实践。3.实施创新:创新老工业区改造的“首钢模式”,以工匠精神实现“一张蓝图干到底”。全面落实综合转型目标、实施“规划-设计-建设-运营-管理一体化”、推进平台协作和三维管控的实施机制,覆盖规划编制、审批、验收、实施评估全流程,提高老工业区更新改造全过程精细化管理水平。首钢老工业区(北区)规划的实施成为北京城市深度转型的重要标志和城市更新发展的国际典范,使首钢园区“成为一个多业态融合发展的新时代首都城市复兴新地标,为奥运历史贡献一个奥运与城市可持续、融合发展的生动案例”。规划获得全国优秀城乡规划设计一等奖、英国皇家城市规划协会国际卓越规划奖、国际城市与区域规划师学会优秀设计项目奖。新首钢的绿色转型发展是中国第一个C40正气候项目,并获得中国人居环境范例奖、北京城市更新“最佳实践”。
为落实《关于北京城市副中心高质量规划建设管理的意见》,通州区委托北京市城市规划设计研究院编制《北京城市副中心拓展区规划(2016年—2035年)》。规划聚焦拓展区乡镇地区的任务、目标和指标分解传导,系统指导乡镇国土空间规划编制,形成对《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年—2035年)》的深化和补充,构建上下闭合、覆盖全域的副中心特色国土空间规划体系。1.聚集功能疏解,发挥拓展区发展腹地的作用在区域层面,以城市副中心及拓展区为重点,促进周边地区形成若干定位明确、特色鲜明、职住平衡、规模适度的专业化发展组团,将各区与中心城区的单向联系逐步调整为多向互联,实现首都功能在更大范围内的优化布局。在通州区层面,加速构建城市副中心和亦庄新城发展引擎,辐射带动四大主导功能向乡镇节点延展,形成全域网络化布局,共同承接功能疏解,推动城乡功能联动发展。在空间保障方面,整合各类产业空间资源,绑定发展组团,加强要素集聚,实现疏解功能在全区范围内的有序布局,同步助力小城镇特色打造。合理匹配职住用地,以产业功能区周边的集体租赁住房建设为主要抓手,促进拓展区职住均衡发展。 功能结构示意图2.坚持生态保护,发挥拓展区生态本底的作用夯实生态本底,构建大尺度结构性绿色空间。编制生态绿带控制线控制性详细规划,细化管控规则,防止城镇贴边连片发展,重塑交界地区城乡空间秩序。优化生态要素布局,推动“规模指标考核”向“质量效益提升”转变,协调林田空间矛盾,推进耕地和永久基本农田的集中连片保护,提升林地郁闭度和稳定性,提高生态空间综合效益。 绿色空间体系示意图3.完善城镇体系,发挥拓展区承上启下的作用发挥城市副中心和亦庄新城辐射带动作用,形成“5+3+1”圈层式、差异化城镇发展格局。率先实现第一圈层5个小城镇的新型城镇化,建设特色小城镇先行示范区;有序引导第二圈层3个小城镇的自主城镇化,建立地域特色绿色产业体系,促进镇村人居环境改善;战略预留永乐店新市镇,远期发挥交通枢纽作用,承接中心城区专项功能疏解,打造京津发展轴重要节点;加强乡镇地区风貌管控,塑造舒朗有致、集约紧凑的平原特色风貌。 城镇体系示意图4.强化民生保障,发挥拓展区延伸服务的作用以适度承接中心城区公共服务功能为契机,补充乡镇公服短板。提高城乡公路网密度和节点连接效率,实现副中心与各乡镇、各乡镇中心区之间至少各有2条一级公路连通,在部分第一圈层乡镇镇区预留轨道交通接入条件,助推特色小城镇建设。提高水、电、气、热供应能力,加强重大基础设施用地及廊道的预留与防护。推进应急避难场所和应急救灾生命通道系统建设,加强公共安全风险管理,保障城乡功能安全有序运行。5.关注规划实施,发挥拓展区蓝图传导的作用在副中心控规蓝图指引下,以拓展区规划为纽带,有序开展近期建设规划、供地计划及年度行动计划的编制工作,详细制定“路线图”和“施工图”,统筹协调点(重大节点项目)、线(重要线性工程)、面(重点地区和功能区)重要项目安排,建立项目动态跟踪库和台账,系统性指导副中心分年度、分时期的规划实施工作,着力拉开以交通市政、生态环境、公共服务和产业发展为重点的城市发展框架。 城市副中心及拓展区空间意向