一、项目背景及规划构思作为全国首个减量发展的城市，北京已进入存量提质增效和增量结构调整并重的发展阶段，城市更新成为实施北京城市总体规划、推进首都高质量发展的重要手段。如何使政府、市场、公众各方对城市更新的目标、路径等形成共识，解决更新实施政策堵点，调动社会资本参与的积极性，形成多元共治格局，需要全面系统构建北京城市更新顶层设计。本项目紧密结合北京城市发展需要，自上而下开展“全市域、全要素、全流程”的研究，阐述北京城市更新在空间、方法、组织、动力、实施等层面的工作蓝图，率先形成减量发展背景下的城市更新专项规划；自下而上通过“陪伴式、下沉式、破圈式”的探索，跟踪实践、剖析问题、破解瓶颈、生成任务，有序引导北京城市更新行动计划的出台。上下结合共同形成北京城市更新整体顶层设计，并在“十四五”期间持续动态培育项目、优化政策，推动北京城市更新行动落地实施。二、项目创新内容及技术特色1. 首次系统、完整阐述北京城市更新的内涵、对象、目标，凝聚各方共识立足“古都保护、首都发展、减量提质与服务人民”的北京城市更新总体要求，项目提出了以街区为单元、以存量建筑为主体、以功能环境提升为导向的小规模、渐进式、可持续的北京城市更新内涵；依托国普房屋数据、用电量数据、POI点位数据、12345热线数据等建立建筑精度更新资源评价体系，明确全市更新资源任务；从功能性更新、社会性更新两条主线出发，提出六方面更新目标，全面引领、聚力各界参与城市更新工作，为更新立法中相关概念的确立打下基础。2. 创新构建北京城市更新分级分类分圈层空间体系、街区统筹规划方法体系、多元共治组织体系的宏观层面基本框架空间体系上，根据各圈层的差异化发展特征，结合规划实施率、更新资源集中度等属性，分类型、分圈层、分重点划定重点更新街区，提出不同的空间更新引导和实施策略。方法体系上，固化回天地区“四步走”“八清单”街区统筹规划方法，纳入控规编制体系，提供了总规实施的城市更新路径。组织体系上，厘清政府、市场、公众等多方在城市更新中的角色与作用，明确多元共治格局构建的意义与路径。3.长期动态跟踪一线实践，滚动集成更新项目和任务，建立城市更新微观层面问题反馈解决机制项目建立全市城市更新项目储备管理工作机制，组织各区结合企业、公众意愿报送储备项约900项，精准对接实际更新需求。以此为基础开展示范项目遴选与跟踪工作，定期调度项目进展、暴露问题。同时主动破圈、跳出传统规划的空间技术逻辑，开展土地、金融、产权、运营等多领域专题研究，组织调度会、研讨破题路径，支撑政策任务清单的制定与动态更新。4.搭建城市更新“1+N+X”政策体系，形成北京市城市更新机制构建的系统化解决方案将自上而下制度构建与自下而上问题反馈相结合，搭建北京市城市更新“1+N+X”政策体系，即“1”套全市层面顶层设计文件，“N”项针对各类更新对象出台的差异化引导政策，以及“X”个针对小切口、微改革的配套政策，成为引领北京市城市更新工作的金字塔、路线图。北京城市更新工作框架北京城市更新“1+N+X”政策体系
消费是经济增长的持久内生动力，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的背景下，建设国际消费中心城市已成为国家战略，是实施扩大内需战略的重要路径，更对不断满足人民日益增长的美好生活需要具有重要意义。2021年，经国务院批准，北京成为全国首批五个培育建设的国际消费中心城市之一。根据全市消费中心领导小组第一次全体会议要求，在北京市规划和自然资源委员会和北京市商务局的组织下，编制了《北京市商业消费空间布局专项规划（2022年-2035年）》（以下简称“规划”），形成了新发展格局下全国首个聚焦商业消费空间的特色规划，是北京以规划引领城市高质量发展的重要创新实践。规划突破“就商论商”的单一消费导向，全面转向以城市消费场景营建与体验为核心的规划理念创新，聚焦“人”“市”“城”的共生共荣，提出三大核心规划理念并深度贯彻于规划编制与实施。一是紧抓新发展格局，从全国流通枢纽城市的定位谋划北京商业消费空间的规模能级与发展方向；二是把握新消费赛道，深化供给侧结构改革，通过全龄全时、各级各类新型消费培育，引导特色化发展；三是发力新商业场景，加强城市特色功能、空间与商业消费的双向赋能，全面提升城市综合竞争力。1. 宏微共研，明确总体目标与战略引领要求规划系统建立了商业消费空间是“城市消费增长极、城市形象窗口区、功能活力催化剂和市民需求感应器”的价值体系，深度刻画了布局亟待均衡、结构尚需完善等现状挑战，首次提出了“中国潮、国际范、烟火气”三个核心目标，旨在广泛凝聚价值认同，深入实施首都战略，积极融入新发展格局。北京市商业消费空间总体发展目标2. 以人为本，构建“四级两类多维”空间体系回归人群需求规律，匹配消费行为特征，形成了“社区、地区、城市、国际”的四级空间结构，引导差异化的建设规模和特色化的业态场景，实现健康有序发展。综合考虑商业消费空间发展阶段，划分更新提升与新增培育两大类型，紧抓城市更新，注重规划引领，实现全生命周期可持续发展。充分发挥区位优势与资源禀赋，从历史文化、休闲活力等八个维度塑造可感知、可体验的魅力消费名片，实现特色化发展。北京市四级商业消费空间结构示意图3. 因地而谋，科学建立商业消费空间总体布局规划建立了“17+7”的分级布局评价模型，科学指导全市建立起“两轴四片引领、城市消费聚能、地区服务均好、社区生活可达”的商业消费空间总体布局，整体打造 4 片国际消费体验区，29 个城市消费中心，84 个地区活力消费圈和若干个社区便民生活圈。北京市域商业消费空间分级布局规划图4. 共建共治，完善全流程规划实施保障体系充分发挥政府服务保障作用，提升市场主体积极性与参与度，形成“项目清单化、任务高效化、政策精准化、流程动态化”的规划实施保障体系。系统制定了 16个“一区一单”、4+29个“一圈一策”，并指导开展“一街一库、一店一案”专项工作，将全局谋划拆解成可实施、可落地的行动计划，并切实转化为市区重点项目库。此外，结合市级部门职责分工，提出任务、政策清单，建立市级监测评估机制，充分压实主体责任，实现高效能监管。
规划综合实施方案是北京市国土空间规划系统改革的重要创新，是在新总规深入实施背景下，规划编管思路向“权益协商、实施统筹、共治共享”等方向转型的实践探索。近年来，北京先后发布“国土空间规划体系实施意见”“规划综合实施方案编制暂行办法”等文件，明确了实施方案的定位作用和主要内容，在此基础上，项目依托规划、市政、交通等5个专业形成实施方案的编制指南，为补齐我市详细规划最后一块拼图贡献了关键力量。本次工作坚持系统研究和实施需求并重，紧扣规划引领高质量实施的目标，聚焦实施时序不定、资金不明、主体不清等问题，有效匹配管理审批和编制技术需求，采用多情景模拟、多要素整合、多主体共创的方式，搭建了“2个层级、4类场景、8个模块、45条要点”的技术框架。一、首次系统研判实施方案的演进脉络、定位作用和层级体系，提出“2个层级、4类场景”的内涵框架北京的实施性详细规划随着城市发展不断丰富，从绿隔地区和土储开发单元实施规划，到建设项目综合实施方案，再到规划综合实施方案，一直发挥着重要作用。在新时代，随着详细规划改革，实施方案成为主动实施控规、服务市场需要的协商平台。研究主动衔接管理需要，紧扣实施方案指导规划许可的关键作用，构建了“地块控规+”和“设计方案+”2个层级的工作体系，有效回应了管理部门“确定规划条件”和“审定工程设计方案”的管理审批需要，统筹详规体系和管理事权。面向项目多元特征，创新提出“4个适用场景”，针对集中建设地区、生态复合地区、土地供应项目和三大设施项目的特点，形成差异化的规划编制要求。二、传导详细规划层级体系，由空间管控转向实施协商，制定“模块化、菜单式”的编制框架和技术要点深化详细规划传导关系，首次精准锚定街区指引、街区控规和规划综合实施方案的技术方位，采用系统思维明晰了各层规划的传导关系、管控重点和编制要点，为制定技术要求奠定坚实基础。注重思维方式转型，结合首都治理需求升级，统筹国内外以及核心区、副中心大量实践，创新构建了空间方案和实施路径并重的技术框架，按照“模块化、菜单式”的模式，提出“实施目标与总体要求、区域统筹、近期项目、成本测算、实施计划”等八个模块的技术框架；同步综合专项要求，强化建设时序、基础保障、土地开发等实施性内容，细化形成45条技术要求。三、完善协商共治和过程管理机制，加强分类引导，适应复杂的实施情景，让指南更好用创新协商共治的编管方法，通过“多规合一”协同平台将管理部门、权利人和相关专项引入到规划编制阶段，有效响应管理事权，实现规划综合输出和并联办理；同步衔接市区权责关系，研究提出街区控规到实施方案分级分类的审批路径建议，探讨了实施方案的机制框架和管理规程。注重多情景适应，形成能用、管用、好用的技术指引，让规划更生动。加强场景引导，框定四类场景的基本内容、可选内容和工作深度建议，避免技术规范的“一刀切”现象，灵活适应多元复杂的规划实施需求。加强特色引导，面向重点功能区、城市更新地区、轨道站点周边等地区，提出规划关注重点及专题专项要求。加强圈层引导，统筹各区规划功能定位和社会经济发展阶段特征，明确了各类项目在编制中应落实的重点内容。北京市规划综合实施方案编制技术指南研究框架
一、工作背景新版城市总体规划经党中央、国务院正式批复以来，北京将精心组织实施总规作为全市“三件大事”之首，通过积极推动规划实施，实现了第一阶段的良好开局，但实施中存在的一些问题和难题仍待破解。2021年至2025年是总规实施第二阶段，如何利用新版总规之后首次编制近期规划的机遇，创新规划编制、改革实施机制，靶向破解难题，推动总规科学高效实施，是新时期城市发展的核心议题。二、工作特点1、着眼总规实施工作的顶层设计，基于“任务传导—空间指引—指标监测—政策配套—项目落地”的规划实施传导链条，首次搭建完善由一个重点任务清单、一套规划指标体系、一个空间指引方案、一组配套政策机制、一个项目生成平台等组成的“五个一”总规实施体系。2、搭建“全域、全要素管控”的近期国土空间治理框架，生产空间着重新发展格局构建和创新驱动落地，聚焦对重大产业项目的投放引导，生活空间着眼于推动生产、生活的融合发展，着重引导居住用地投放和生活服务配套建设，生态空间聚焦生态保护、生态修复和生态整治，强化对非建设空间的管控引导。近期空间指引框架图全市近期空间指引图3、改变过去规划体系重空间上逐层深化、轻时间上分步落实的做法，突出近期规划在总规从空间维度向时间维度转换中的关键作用，构建完善统筹时空、纵横支撑的国土空间规划体系。北京国土空间规划体系示意图4、针对过去以项目主导、“撒芝麻盐”式的实施方式，从“空间引导—资源支撑—项目需求”出发，搭建基于规划统筹的项目策划生成机制，推动要素跟着项目走、项目跟着规划走。项目生成平台示意图5、针对过去规划实施与编制、评估监督相脱节的困境，完善“编制—实施—评估—监督”前后贯通、紧密衔接的规划实施闭环体系, 强化对实施工作的动态调整和精细校正。规划实施评估监督体系示意图作为总规实施第二阶段的纲领性文件，北京市国土空间近期规划将总体规划的顶层设计与项目实施的底层逻辑贯通起来，为推动总规高质量实施提供了技术支撑和工具保障，是北京新时期空间规划改革的有益探索。
为深入实施党中央、国务院批复的《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》，示范带动非首都功能疏解，支撑实现京津冀一核两翼空间格局，建设轨道上的京津冀、打造站城一体的交通枢纽典范，在北京城市副中心党工委管委会、市规划和自然资源委员会、通州区政府共同组织下，北京市城市规划设计研究院牵头编制了《北京城市副中心站综合交通枢纽地区规划综合实施方案》（以下简称“方案”）。规划区位于北京城市副中心一轴一带空间结构交汇处，区位优势突出，是集中体现副中心水城共融、蓝绿交织、文化传承三大特色的城市重点区域。位于规划区中部的北京城市副中心站是北京总规确定10大客运枢纽之一，是亚洲最大的全地下综合交通枢纽，呈现高密度、高耦合、高创新的复杂系统特点，工程实施难度大、技术创新性强。北京城市副中心站站城融合效果图自城市副中心总体城市设计到副中心站国际方案征集，再到项目施工及运营管理，方案编制深厚积淀达七年，立足城轨协同、合念共赢的发展理念，在概念设计、用地布局、建筑设计、车站设计、成本测算、实施模式、建设施工等多方面、多阶段，不断弥合、引领轨道与城市一体化发展，是立足新发展阶段，以全生命周期高质量实施为导向的详细规划编制全新探索和实践。一是强化空间复合：高质量实现站城一体化设计。方案以枢纽旅客合理高效组织为出发点，开展综合交通仿真、出入口设计、地下换乘方案优化等工作，以城市为面解决车站的集中客流点，可有效支撑日均客流量百万人次规模。落实“阳光厅”设计理念，支撑保障地上“京帆”屋盖方案设计，系统性创新了防火分隔、人员疏散、防排烟等消防设计方法，实现32.5米深地下阳光直达。创新多路共享的进出站组织模式，规划布局16个枢纽落客区和22处垂直交通核，实现铁路与城市轨道交通之间平均换乘时间、与地面公交换乘时间平均不高于3分钟，与地面楼宇平均衔接时间不高于4分钟。 副中心站阳光厅理念设计效果图二是引导功能融合：实现不同主体之间整体发展的最大公约数。站城一体地区，涉及国铁、地铁、政府、开发商等诸多权责主体，在利益诉求、管理模式、技术规范等方面存在明显差异。方案系统梳理总结一体化范围约25个相关权责主体诉求，以空间运营思路引导空间设计完善，深化开展权属划分、业态配比、资金测算等内容开展创新研究。在全市范围内率先探索深度一级开发模式，聚焦工程实施和运营管理两个维度，细化研究城市空间三权（所有权、使用权、管理权）界面，推进立体钉桩工作，形成清晰明确、高效合理的站城一体化地区权属边界划分模式。同时，精细化的要素管控与成果表达，在管控体系上形成77个管控要素，其中重点管控36个、弹性引导25个、参考建议16个。三是促进时序契合：实现轨道与城市共同成长。聚焦城市治理体系和治理能力现代化，探索站城融合地区“用得到的”规划支撑。方案综合考虑上位规划、市场预期、工程限制条件等因素，提出以高品质空间为抓手，突出弹性包容，不断引导副中心站地区动态空间优化和持续活力发展。从前期论证、中期设计、后期实施三个阶段，方案按照定性、定象、定量、定价、定形逐层深化，有效衔接用地规划实施与轨道交通建设的工作程序与内容，在项目实施的全周期内发挥规划设计的协调与先导作用，形成阶段清晰、重点明确、技术完整的站城一体化地区实施路线图。副中心站综合交通枢纽地区鸟瞰示意
近年来，北京城市治理网格不断下沉，详细规划编制管理有序推进，大数据、人工智能、云计算等支撑精细治理的技术手段蓬勃发展。如何科学有效地运用各类数据方法深入刻画全市各类街区特征，发现城市中微观颗粒度的内在规律，诊断问题并优化规划治理策略，促进城市生命体的长效健康发展，其重要性和现实意义日益凸显。为此，市规自委组织开展本次工作，按照“市区互动、团队协同、社会共创”的方式，搭建了规划管理部门、基层政府、规划技术团队、数字技术团队、属地责任规划师等共研共编的合作平台，深度探索了“科技赋能规划”的技术方法与路径，系统性回答了四方面问题。一、什么是街区画像？——构建规划管理与城市治理的特色空间单元体系“街区”是北京空间规划编制与管理的基本单元，也是实现社会治理现代化的关键平台。充分借鉴互联网“用户画像”的思路，提出“街区画像”的概念，创新现代信息技术在规划建设领域的应用场景，通过多源数据交互、人工智能聚类和人机互动演进等方法，探索建立“标签体系构建-客群聚类分析-定向服务推送”的技术路线，系统构建1152个、覆盖3315平方公里的特色城乡街区体系，旨在精细感知空间使用特征、精准挖掘空间发展规律、精确制定空间治理策略，为支持规划科学决策、有序引导规划治理提供深度支撑。二、如何给街区画像？——创新信息技术赋能规划的应用场景和方法路径统筹政务数据、社会大数据、调查数据等30余项、100余条基础数据，促进规划建设、运营治理、行为体验的量化呈现。通过交互叠加与分析，深度刻画可识别、可感知的空间与人本属性内容，展现立体而有温度的街区全貌。系统构建了包括安全韧性、多元包容、创新活力等在内的八维度、共29项、105个的三级标签体系。面向全市一千余个街区，逐一识别描述，形成全市以街区为颗粒度的体系性认知。三、街区画像什么样？——智能聚类六大街区，分类提炼15条优质空间规律通过机器无监督学习和反复迭代过程，对街区进行聚类，将全市街区分成乐享宜居、高能活力、多元开放、生态健康、创新高知和繁忙枢纽等六大类型。逐类选取有代表性的街区，开展责师人工对照校验，充分挖掘每类街区的特点和问题。针对四类数量较多、覆盖面较广的街区，提取排名前50的“优质街区”，回归空间特征，甄别提炼了15条具有共性和可推广性的空间规律。四、街区画像怎么用？——人机互动推送18条实施策略，完善详规管理闭环加强人机互动的分类引领和综合施策，一方面，定位现状客群，实现规划服务的精准推送；另一方面，叠加规划要求，提供个性化的推荐引导。落实首都功能，结合轨道引领、商圈建设、城市更新等重点工作，依托地区特色物质资源基础，增强地区弹性适应能力。充分发挥画像指导控规编制“任务书”的作用，积极反馈和不断完善既有街区控规编管要求。 街区画像指标体系构建示意图
2020年11月，自然资源部印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，并要求各地结合实践积极探索，制定适合当地的用地分类体系。北京市第一时间主动响应，经过近一年半的研究实践，于2022年4月制定印发了《北京市国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称“《指南》”），成为全国首个开展地方性国土空间用地分类体系探索实践的省市级城市。《指南》研究了在治理能力现代化持续推进的背景下，如何在国家统一要求的基础上进一步构建适应首都超大城市复杂、多元、综合管理要求的地方用地分类体系，总结形成了北京做法。项目特点一：构建覆盖全域、全要素的用地分类体系建设与非建设用地统筹考虑设置一是建设与非建设空间并重，在国家三级分类框架的基础上进一步打开了3个二级类和19个三级类，解决了原“城规”和“土规”在建设与非建设空间地类深度不一的问题。二是城镇与乡村一体统筹，将农村用地分类进一步打开、细分，与城镇建设用地统筹设置，以推动分类适应城乡一体化管控要求。三是地上、地表、地下分层兼顾，单独设置地下空间用途补充分类，创新提出地上分层用途分类设置原则，为建设用地使用权分层设立、轨道交通和公共设施等综合开发奠定基础。项目特点二：创新全层级、全流程适用的用地分类管制思路创新“用地分类+地类标注+属性标注”体系一是为满足全市不同层级、不同流程工作的差异化需求，提出“地类逐级划分、按需选择分类、多样灵活组合”的使用规则，并创新“用地分类+管制规则”的立体管理思路，为后期管制充分预留接口。二是在三级分类的基础上创新设置地类标注和属性标注作为补充，实际工作中可按需灵活拓展，满足多元工作需求。三是开展用地统计口径优化研究，避免不同层级工作传导失控、不同类型工作统计混乱的问题，为国土空间治理全链条提供依据。项目特点三：突出首都治理特色，兼顾与已批规划衔接在国家指南基础上删除、增加和深化地类一是突出首都规划和自然资源管理特点，围绕首都“四个中心”功能定位，增设包括国家机关团体用地、保护区用地、战略留白用地及胡同等在内的特色地类。二是对接北京工作实际需求，对全部地类的认定规则进行了再深化，提高指南的可操作性。三是探索“指南+”，同步形成多个用地分类转换衔接表，保证和相关工作的高效衔接。实施成效：2022年4月，《指南》已在全市发布使用，相关成果已纳入全市控制性详细规划及乡镇域国土空间规划的技术标准中，在全市各类国土空间规划中予以推广，并有效支撑了全市国土空间“一张图”体系的构建。《指南》成果也将为全国用地分类体系的构建提供“北京做法”，对全国用地分类体系完善起到推动作用。目前，《指南》已向地方标准转化，下一步将发布《国土空间调查、规划、用途管制用地分类标准》。
丽泽金融商务区规划鸟瞰图 北京丽泽金融商务区位于中心城区南部，紧邻西南二环，是北京城市总体规划确立的全市10个高端现代服务业的重点功能区之一。为进一步落实规划要求，在更大范围内统筹好文化、生态、交通等各项资源要素，推动一张蓝图绘到底，2019年，由北京市规划和自然资源委员会和丰台区政府共同组织，委托开展了本次规划综合实施方案的编制工作，计划以“十四五”“十五五”两个五年的时间，统筹实施5.75平方公里范围内的城乡空间。2022年1月，实施方案获市政府批复，成为地区建设实施的法定依据和路线详图。这是北京市在提出规划综合实施方案作为国土空间详细规划新类别后，全市首个大型功能区的创新实践。空间结构规划图 本项目是北京首个区域性、单元类规划综合实施方案，完整探索了其内涵目标、技术方法、工作内容及管理路径，形成了地区发展的规划共识和行动指南，实现了全生活场景的精细营造、全维度空间的精准管控和全生命周期的精心服务三个方面的核心目标。 规划内容上，强调四个转变： 一是从产业园区到活力城区。以“空间+政策”支撑五大生活场景，建设商务区4.0标杆。 二是从绿化隔离到魅力场所。精心营建“三带五园”，塑造人文关怀与生态韧性兼备的特色蓝绿景观。 三是从指标管控到规则管理。定制“图则、规则、平台”一体化的空间管理操作系统，积极应变发展可能。 四是从规划蓝图到实施路线图。科学制定项目库、时间表、资金池等一揽子的实施计划，陪伴长效运营成长。 本项目坚持实施导向，构建了由规划、建筑、园林、工程等20余名专业人员共同参与、相互配合的责任制技术团队，建立了规划设计全流程、陪伴式服务的工作机制。项目充分发挥规划综合实施方案作为协商博弈窗口期的重要作用，搭建了线下、线上多维互动的园区实施决策“双平台”，前置多元需求、多维条件、多方参与下的博弈互动，使规划成为多方共识下的行动指南，推动地区有序实施，全面提升治理现代化水平。总平面图 本项目是北京市规划综合实施方案的代表性案例，在全市国土空间规划体系逐步构建，对规划综合实施方案的编制内容、方法和实操路径尚未形成统一的标准与程序的关键阶段，持续探索求解了规划在实施过程中的难点问题，制定了大量创新型的规划成果与管理规则，为全市同类型的规划编制与管理提供借鉴，成为相关部门研究出台《北京市规划综合实施方案编制技术指南》的核心案例依据。