引言:

均衡与集聚是城市发展和政策制定中的一对核心议题，从伦敦、巴黎、东京等早于北京开展疏解工作的城市经验看，都经历了“先促进区域均衡发展、再引导中心区再强化”的过程。北京目前仍需疏解非首都功能、推动京津冀协同发展。着眼长期，未来北京是否会再次转向中心区再强化？如何判断从区域均衡发展转向中心区再强化的拐点？当前工作需要对此做出预留吗？虽然北京城市发展自有其独特性，但考察学习这些城市在上述两个阶段的发展特征，有助于进一步做好北京的规划建设工作。本文结合东京推进首都圈均衡发展和中心区再强化过程的部分经验，加以总结和分享。

一、东京城市功能疏解持续了多久？——2000年前后从多中心走向紧凑城市

   日本在二战后，伴随着“婴儿潮”、经济的快速发展和城市化，东京首都圈和东京都区部的功能和人口快速持续集聚，产生了交通拥堵、环境污染等客观问题。地价的升高也使居民和企业产生了外迁的主观动力。然而，泡沫经济破裂后，推动东京功能疏解的内外在动力均发生了改变，政府的政策从引导功能向区域疏解转向增强东京的城市竞争力，功能和人口重新向区部集聚（图1），构成“先推进首都圈发展，再引导中心区再强化过程”的演变过程。

图1 东京首都圈一都七县人口规模演变示意

资料来源：日本总务省统计局

1. 2000年前：多中心导向

   2000年前东京的城市发展导向是多中心发展。1958年第一次首都圈整备规划便提出控制东京“一极集中”的思想。随后历版首都圈整备规划、1982年《东京都长期规划》等各类规划也都维持多中心导向（图2），建设“多级分散型网络结构”，引导功能向东京郊区、向首都圈其他地区疏解。

   1991年，东京都政府从都心的有乐町迁入新宿副都心。在容积率方面，为各副都心设定了与都心同等的10的容积率。同时，由于彼时东京都心的实际容积率已经达到了10，这一政策也是在同步限制东京都心的开发强度。

图2 1991年第三次东京都长期规划多中心结构示意

资料来源：Andre Sorensen，2001

2. 2000年左右：泡沫经济破裂，多功能紧凑城市

   二十世纪九十年代初，日本泡沫经济破裂。由于土地价格下跌、融资困难，泡沫经济破裂前开展的许多项目都修改了开发方向，或调减规模，或向后推迟。从中长期的视角来看，泡沫经济的破裂改变了开发思路与模式——在地价上涨的时期，项目开发即能带来足够的盈利，与项目质量本身关系不大；泡沫破裂后，项目价值评估的重要性才凸显；同时也促进了TOD模式的使用，因为采用这一模式开发站点周边地区，带来的利润更丰厚。

   东京都政府也随之调整政策，此时推动城市经济复苏、强化城市竞争力比功能疏解更为重要。这时期的发展理念变为“多功能紧凑城市”。为促进都心再开发，都心的容积率从10调增到了13。

3. 2000年后：进一步事权下放

   2000年后，在新自由主义背景下，日本中央政府把部分规划事权下放至地方。2002年东京进一步设立了特殊容积率适用区（Special FAR Application District），范围即大手町-丸之内-有乐町的“大丸有”地区，这个区域内的城市开发可结合容积率奖励政策，允许容积率在地块间相互转移。

   2002年还颁布了《城市再生特别措施法》（Urban Regeneration Special Law）。基于此法，在东京划出了2500公顷的“优先再生地带”（Urgent Urban Regeneration Area）和26片、总共240公顷的“特定优先再生地带”（Urban Regeneration Special District）。其中，“特定优先再生地带”可以由私人开发商提议划定。划定为“特定优先再生地带”的地块，现有的土地用途管制、容积率、建筑密度、建筑高度、建筑红线要求都可以重新议定。

图3 在都市再生优先改善地带内、为强化东京的国际竞争力而开展的工程

资料来源：东京都市白书（2015年度版），东京都都市整备局

二、东京为何从疏解转为再集聚？——规划事权、人口和经济要素的变化

   上世纪70年代以后，政府推行疏解政策，引导功能和人口从东京都区部向周围迁移；2000年左右，东京意识到保持城市的国际竞争力更为重要，东京都政府组织编制了“东京构想2000”等，实施城市再生计划，功能和人口回流。这一变化过程，尤其是2000年后中心区再强化的现象，有其特殊的背景。

1. 事权划分

   1999年日本颁布《地方分权法》之后，城市规划事权由中央事权转向地方分权。以往的疏解政策体现了中央意志，国家更希望促进区域均衡发展。而为了应对当时的经济不景气和企业外迁出现的区部“空洞化”现象，在规划变为地方事权的背景下，东京都政府通过集聚来发展经济，增强国际竞争力，实施城市再生计划，调增容积率，城市人口开始回升。

图4 东京都都市整备局2017年度预算示意

资料来源：东京都都市整备局

2. 人口结构

   在引导郊外开发、功能分散的时期，二战后日本婴儿潮出生的人正值青壮年，随着搬出去的企业一起去新城工作。当这批人逐渐老去，区部的设施、生产和生活服务水平远远高于外围地区，交通也更方便，很多老年人从新城搬回区部。人口的向心回流导致一些已经搬出去的企业回迁，进一步吸引年轻人回流，反过来对TOD开发模式、区部进一步开发起到了正向促进作用。

图5 日本人口年龄构成变化

资料来源：日本总务省统计局，政府统计综合窗口（e-Stat）

3. 经济发展

   泡沫经济时期东京都的商业地价、居住地价均远高于周边地区，过高的土地价格促使企业和居民在主观上产生外迁诉求。随着泡沫经济破裂，地价回落，东京都土地价格与周边的差距缩小，土地成本降低（图6、图7）。政策也从抑制功能在东京都区部集中转为鼓励引导开发建设回归，集聚效应更起作用。

图6 东京首都圈商业地价变化

资料来源：日本总务省统计局，政府统计综合窗口（e-Stat）

图7 东京首都圈住宅地价变化

资料来源：日本总务省统计局，政府统计综合窗口（e-Stat）

三、从疏解到中心区再强化，新城新区建设理念的差异？——从居住为主的卫星城，到就业为主的业务核，再到功能复合的整体开发

   结合考察调研到的东京首都圈部分新城新区，可以看出不同阶段的新城新区在距东京都心距离、建设规模、主导功能等方面均有显著差异（表1）。

   一是新城开发建设经历了从向外蔓延到向内回归的发展历程。以2000年为节点，配合疏解政策，2000年以前主要呈向外分散化发展，2000年以后紧凑城市、核心地区更新成为主流。开发的新城新区距东京站的距离也经历了“由近及远，再由远及近”的过程。二是新城新区的功能由最早吸引居住为主的卫星城发展到以吸引就业为主的业务核城市，直至当前功能复合的小型地块整体开发成为新方向，反映了更关注城市活力的营造和职住功能的有机混合。

表1 东京首都圈部分新城新区规划建设情况比较

四、支撑中心区再强化后城市的高效运转，TOD如何发挥作用？——交通和用地多层面的协同

1. 高效的空间组织模式

   比较东京和北京距中心30公里半径内各个圈层的居住人口和就业岗位规模（表2）可知，除了5公里范围之内居住人口密度、5-15公里就业岗位密度外，东京各个圈层的人口密度和就业岗位密度均远远高于北京。按照职住比来看，东京的就业集聚更加突出，职住空间关系十分不平衡，5公里半径范围内就业岗位密度与人口密度之比高达4.18，远高于北京同尺度的0.91。

   然而，即便如此，东京的交通状况却大大好于北京，这是由于东京都内有超过2200公里里程的大容量轨道交通网络支撑其实现高密度紧凑发展，北京2015年包含区域快线的轨道交通里程为631公里。东京轨道交通网络承载量约4400万人次，是北京（饱和客运量）的4倍之多。轨道交通支撑城市高效运转又得益于其空间组织模式：若干个高密度、大规模的就业中心+轨道交通网络连接就业中心+城市人口围绕就业和交通节点来展开（图8）。

表2 30公里半径范围内北京与东京各圈层规模比较（北京为2013年，东京为2014年）

资料来源：北京市城市规划设计研究院

图8 高效空间组织模式示意

资料来源：杨明，杨春，2014

2. TOD开发模式的政策和机制保障

   宏观的空间组织模式需要微观的交通-土地利用模式来支持，在这方面，东京的TOD开发有着更为匹配的政策和机制保障。

（1）与站城一体相适应的土地政策

   泡沫经济破裂以后，东京都区部轨道建设成本相对降低，城市建设转向促进交通节点再开发、促进复合型开发。随着对工厂等抑制政策的解除，诸如大学等机构回归城市，区部的商业办公、配套功能得以提升。在这个过程中进行了大规模城市开发和轨道建设。同时，由于TOD导向的开发模式能为项目带来更多的利润，交通与土地一体化开发得到更好地实现。

   持有土地所有权也使轨道公司在促进沿线地块开发时更有积极性。东京的几大地铁线路开发运营公司同时持有着本条线路沿线站点周边的土地所有权，轨道公司在沿线开发建设时有主观能动性将站点周边的土地与车站更加紧密无缝衔接。比较有趣的现象是在每个运营公司的地铁中都可以看到本线路沿线的房地产广告。轨道公司从运营收益及站点周边土地价值两个角度的利益出发，都让站城一体成为可能。

图9 住友不动产围绕各站点周边的房地产广告

资料来源：住友不动产

（2）轨道与沿线土地相衔接的开发模式

   在日本宅铁法的规定下，铁路站点周边站城一体化开发，大致分为三步（图10）。在开展前应确定铁路设施区。根据宅铁法第12条，车站周边的区域，若按照宅铁法第13条的规定开展“集约换地”，预计可置换地块总面积与计划的铁路设施区面积大致相等或者超出，那么可以根据日本国土交通省的规定，划定铁路设施区。

   第一步在车站周边预先获取土地。根据宅铁法13条，特定铁路运营商、地方公共团体、地方住房供应公司、土地开发公司可以对实施区内的住宅地提出换地申请。同时也需要满足地块上不存在建筑物、或者能够容易地拆除，以及与不影响他人的权利等条件。第二步即开展“集约换地”，将周边预先零散获取的土地与铁路设施区内的土地进行置换。第三步即开发建设，宅铁法第19条同时提出在开发进程中完善公共设施的要求。同时在资金保障方面，第21条允许地方公共团体通过补助、贷款等方式向铁路公司出资。

图10 根据宅铁法的三步开发模式，资料来源：日建设计

（3）循序渐进的TOD开发时序

   多摩都市线的多摩站、二子玉川站周边的开发，均实现了循序渐进开发。这种循序渐进的开发模式来自于市场导向的规划建设方式及私有土地的产权保障。其开发结果也促使周边地产价格复苏，创造出很多深受欢迎的住宅案例。

   以东急多摩田园都市线沿线的二子玉川再开发项目为例，通过轨道站点改造、以及对旧有高尔夫球场的差异化、主题化改造，项目实现了居住、商业、办公功能的合理配置，以及与轨道交通的无缝对接。站点以东最初是游乐场，早在1909年玉川（第一）游乐场即开园、1944年闭园，1954年二子玉川园开园，1985年后关闭。1997年对车站进行了重新装修，2004年建设了柳小路美食街。2007年起站点东部地区的再开发项目正式开工，随后一边培育吸引人气，一边渐次开发建设，至2010年橡树商城、小鸟商城和塔楼居住区建成，2011年山茱萸广场、购物中心开业，2015年II-a地区办公娱乐设施建成。

图11 二子玉川项目“市镇地图”，资料来源：二子玉川RISE

图12 二子玉川再开发项目示意，资料来源：日建设计

五、结语

   北京仍处于功能疏解的发展阶段，规划2035年京津冀世界级城市群的构架基本形成，在这一阶段，东京疏解提供了丰富的经验。同时，从更长期的发展来看，应该针对“均衡与再集聚的未来”这一问题提前研究，对城市发展背景或政策变动下可能发生的“中心区再强化”，在北京城市规划建设管理中，强化趋势预判，保障空间预留，做好政策预案。

致谢：

   团组在东京考察交流期间，东京大学城所哲夫副教授、日建设计中分毅副社长、王嘉和总经理就东京首都圈功能疏解和城市职住模式变迁、交通与土地利用相结合的规划经验等方面进行了深入的介绍，并为团组实地参观考察提供便利。通过交流学习，团组对日本东京首都圈规划建设管理有了更全面、更深入的了解与认识，特此致谢。

参考文献：

1.   中分毅，王嘉和.日本首都圈规划与筑波快线建设[R].东京:日建设计,2018.

2.   Tetsuo Kidokoro. Transformation of the Planning Approach and Development Rights through Urban Regeneration in Tokyo[R]. Tokyo: The University of Tokyo, 2018

3.   日建设计.URBAN ACTIVITY[M].东京：株式会社新建筑社，2017：88-89

4.   杨明，杨春.北京城市空间结构与形态的变化和发展趋势研究[S].北京：北京市城市规划设计研究院,2014

5.   住友不动产[EB/OL].http://www.sumitomo-rd-mansion.jp/shuto/ariake2/2018-08-02

6.   Andre Sorensen. Subcentres and Satellite Cities: Tokyo’s 20th Century Experience of Planned Polycentrism[J]. International Planning Studies, 2001,6,9-32

7.   东急电铁二子玉川RISE.二子玉川年表[EB/OL].http://www.rise.sc.c.rv.hp.transer.com/whatsrise/history/,-/2018-07-20.

8.   东京都都市整备局. 东京都市白书（2015年度版）[EB/OL]. http://www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/topics/h28/topi002.html,2016-08-12/2018-07-11.

9.   东京都都市整备局.创造东京的未来[EB/OL]. http://www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/keikaku_chousa_singikai/grand_design.html,2018-03-26/2018-07-11.

作者：王吉力，杨明，张宇，伍毅敏，游鸿

本文原载于cityif微信公众号
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